为了扩内需、稳经济，中国创造性发行使用超长期特别国债，截至目前发行规模已经超过2万亿元，用于支持“两重”“两新”，成效明显。但管理也有待进一步完善，以更好发挥这笔巨额资金使用效益。
近日，中国人大披露的《关于2024年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下称《调研报告》）指出，超长期特别国债管理有待完善，还本付息资金来源、偿还责任有待进一步明确。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，为增强债务管理的规范性和透明度，建议进一步健全管理制度，制定专门办法，依据“谁使用、谁负责”原则，明确超长期特别国债在资金使用、效益评估、利息偿还等方面的具体要求，实现“借、用、还”全流程的统一管理。
超长期特别国债发行超2万亿元
与普通国债不同，超长期特别国债是特殊时期的特殊工具，专门服务于特定政策，支持特定项目需要，且不计入财政赤字，纳入政府性基金预算管理，债券期限长，目前分别为20年期、30年期和50年期。
为了应对复杂的内外形势，在2024年全国两会期间，国务院宣布从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力（即“两重”）建设，2024年先发行1万亿元。
去年下半年，国家将超长期特别国债投向扩大至“两新”（即大规模设备更新和消费品以旧换新）领域。2025年，国务院计划发行1.3万亿元超长期特别国债，支持“两重”“两新”。
根据财政部数据，截至9月17日，财政部累计发行超长期特别国债已经突破2万亿元，达到21480亿元。这占2.3万亿元超长期特别国债计划发行总额比重约93%。
在近日召开的国新办发布会上，财政部部长蓝佛安介绍“十四五”时期财政宏观调控亮点时称，创造性发行使用超长期特别国债，用于“两重”“两新”，支持全方位扩大内需。
比如，官方数据显示，今年截至7月末财政部分三批下达超长期特别国债资金2310亿元，带动汽车、家电、手机等数码产品、家装、电动自行车等销售额超过1.7万亿元。
上述《调研报告》称，（相关部门）出台超长期特别国债实施方案、项目管理和资金监管办法，采用“日常抽查+集中核查”方式，加强资金使用情况全过程监督，“两重”建设总体进展顺利，“两新”政策实施成效明显。
厘清还本付息、项目管理责任
《调研报告》同时也指出，超长期特别国债管理有待完善，还本付息资金来源、偿还责任有待进一步明确。
目前超长期特别国债由财政部发行，但并不完全由中央财政使用，而是大部分都会通过转移支付形式给地方实际使用。
比如根据财政部数据，2024年1万亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出实际约1247亿元，占当年超长期特别国债资金比重约12.5%；对地方转移支付实际约8753亿元，占比约87.5%。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出预算数为1600亿元，占比约12.3%；对地方转移支付预算数为11400亿元，占比约87.7%。
那么超长期特别国债资金偿债责任究竟由谁承担？还本付息资金来源于哪儿？
罗志恒表示，超长期特别国债属于国债，既然是国债，其法定偿还主体为中央政府，体现了其国家信用背书的特征。超长期特别国债的项目投向为重大国家项目，具有很强的外部性，由中央政府发债实施与其外部性是匹配的；但实施过程需要地方具体执行。在实际管理中，由于资金主要通过转移支付形式拨付至地方政府使用，才导致了“借款主体”与“使用主体”的分离，进而衍生出经济责任在实际运行中的归属问题。
“尽管法律层面偿债责任明确属于中央，但在执行过程中，仍可能存在中央通过财政结算、转移支付调整等方式，将实际经济责任部分传导至地方政府的安排。因此，《调研报告》中所指‘有待明确’的焦点，并非法律偿还义务的模糊，而是经济责任在央地之间如何合理分担、资金流转及偿债机制如何有效衔接等操作层面的细化不足。”罗志恒说。
财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，超长期特别国债偿债责任主体是中央政府，这笔资金通过转移支付这类无偿拨付方式给地方政府，地方政府理论上不承担还本付息的责任。目前超长期特别国债资金的偿债资金来源应该包括中央财政公共财政预算收入、中央发债“借新还旧”以及“两重”“两新”项目投资收益。由于项目主要由地方政府投资运营，未来收益也主要由地方政府来实现，同时作为无偿拨付的转移支付资金，可能一些地方政府并无动力去协助中央政府进行还本付息。
“因此，若需要将超长期特别国债项目投资收益作为一部分的偿债来源，那么就要考虑明确和细化责任边界，通过制度设计强化地方对资金使用的效率，明确核算与上缴机制，而这些制度的设计与建立则需要配合财政体制改革、预算法修订等各项制度改革配套进行。”胡恒松说。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前超长期特别国债还本付息应该是中央财政承担，但《调研报告》提出上述问题后，未来究竟如何界定实际偿还本息责任仍有待观察。如果让地方承担部分还本付息责任，会一定程度上加大地方财政压力，所以中央财政承担还本付息比较合适，而且中央财政空间更大，通过发行超长期特别国债并大部分转贷给地方使用，也有助于调整中央与地方财政关系。
罗志恒认为，超长期特别国债还本付息来源方面，偿还本金可以通过“借新还旧”，特别国债投向项目产生的经济社会综合效益会促进经济增长、做大税基等，由此实现财政税收增加，进而偿还利息。相对比较合理的方向是本金由中央政府滚动接续，利息由使用的地方政府主体偿还。
《调研报告》建议，完善超长期特别国债管理，加强与预算内投资等政府投资资金的统筹衔接，完善还本付息办法。
近日《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》称，下一步要更好发挥超长期特别国债作用。畅通各方信息共享渠道，推动自上而下统筹谋划重大项目，集中力量支持发展急需、长远有利的大事要事难事。认真评估“两新”政策实施情况，优化完善政策安排。加强“两重”项目全生命周期管理，项目建设期内加强资金分配使用监管，项目建成后加强对项目运营、收益、资产等情况的管理。做好超长期特别国债还本付息资金安排。
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陈益刊
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